在过去80年探索实践中，在不同的发展阶段美国曾出现三种典型形式的针对低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口较大时期的公房建设计划（public housing）、政府参与和私人主导的供给端低收入家庭住房建设的税收抵免计划（The Low-lncome Housing Tax Credit,LIHTC）和需求端补贴的租房券计划（Housing Choice Voucher Program,HCVP）。1970年之后，公房建设计划逐步退出历史舞台，LIHTC和HCVP成为主导性的、相互竞争又相互补充的两种方案。

 

　　

　　从事后的政策效果评估看，这三大计划的政策出发点都在于提供低成本的住房（廉租房）和降低低收入家庭的住房负担，但未能有效解决种族歧视、贫困集中和经济效率，新世纪以来美国低收入家庭的住房支持政策也始终围绕这三个方面进行校正，且效果有所改进。

　　

　　（一）1949年到1968年是公房计划大规模实施的阶段，但在后续运行中出现了诸多问题，并最终在1970年初逐步退出历史舞台。

　　

　　一是对运行维护成本估计不足。在公共房屋新建时期，政府资金方面压力并不大。但是到了50年代之后，随着房屋使用年限的延长，房屋运行的维护成本越来越高，这使得公共住房机构在财力上难以维持。同时宏观经济形势波动也加大了保障房建设的不确定性。二是新建住房被大量闲置。在经济形势好转以后，无力承担住房支出的低收入阶层人数减少，这一情况在第二次世界大战后经济持续繁荣阶段曾经出现，1949年住房法实施中所建设的公共住房有很多在这一阶段被废弃。三是对私人房地产投资形成挤出。由于政府投资建设的公房在无须交税的情况下，与私人房地产开发商产生了竞争，导致部分私人开发商减少了对新住房的投资。因此美国的公共住房提供计划曾经遭到私人房地产开发商的强烈反对，1949年住房法的国会辩论就长达4年之久。

　　

　　正是这些原因，公房建设计划的实施进程在1990年之后趋于减少，在供给端的财政支持政策逐步由LIHTC计划所取代。

　　

　　（二）1990年之后大规模实施LIHTC计划。

　　

　　该方案针对供给端进行税收抵免和补贴，且直接与住房项目挂钩，因此，被称为“基于项目的税收支持方案”。该方案的操作特点是：（1）开发商和地方政府共同决定项目建设的具体位置。（2）政策设计目标并不完全面向最低收入家庭，覆盖范围的标准设定相对灵活，即有资格获得税收补贴的出租房必须至少有20%的单元可为收入不高于都市区平均收入50%的住户所承受，或者有40%的单元可为收入等于或低于都市区平均收入60%的住户所承受。这使得租金的设定并不直接与某个家庭的收入相关，而是与所在都市的平均收入水平挂钩，具体操作中，开发商通常以租金标准的上限为导向，这是该计划与HCVP方案的不同之一，后者通常是以都市平均收入20%作为核定标准。（3）财政补贴的基准设定取决于中低收入租户的占比及扣除土地成本后的建筑费用，如果全部居民为符合条件的覆盖对象，则可以相关基准上附加一个扩大系统，然而政府以10年为期限，按照基准额度的一定折现率。在此标准下，开发商则可以根据项目的收益率和补贴额度选择最为经济的负债结构，或直接将项目打包成证券化产品，将长期收益短期化。（4）在实践中，为了支持开发商供给廉租房，地方政府及其管理机构还同时开发了多元化的融资渠道，此外，税收补贴的方式也是非常灵活，地方住房金融管理机构在决定符合补贴条件的住房类型时有很大的裁量权。

　　

　　该制度有效扩大了廉租房供给，1995~2007年间，平均每年完成项目1500个，累计完成18865个廉租房项目，140多万个住房单元。一是低收入人群的住房需求事实上没有得到有效满足。LIHTC计划支持的廉租房项目租金不仅比其它政府支持的项目高，而且也倾向于开发市场上本身并不短缺的项目，这使得廉租房项目出现一定的空置。二是后续维护资金来源不足。政策设计上，LIHTC计划支持的廉租房项目服务期限初始设定为15年，然而到期之后，如何获取足够的资金对其进行收购和改造是一个更大的问题。事实上，运营15年以后，几乎所有的建筑都需要对其主要系统进行更换和升级。为了解决这一问题，税收补贴项目的维修往往需要通过再融资方式获取资金，新的抵押贷款被用来支付必要的改造。但是对于那些房租收入很低的项目，新的抵押贷款带来的收益不足以支撑住房收购和项目翻新所需要的全部费用。

　　

　　（三）目前财政支持力度最大的是HCVP计划。

　　

　　与LIHTC计划相比，HCVP计划的核心特征是直接对低收入家庭进行财政补贴，可称为需求端的支持政策。1974年住房法设立了第一个全国租房券项目。最初，该项目为收入不高于城市平均水平80%的住户提供租房券，具体操作方式上，该计划补贴符合条件家庭收入的30%与公平市场租金之间的差值，要达到租房券项目的要求，出租单元必须在物质质量和面积上满足相应的规定，同时，房东必须同意参与项目。截至2007年，租房券资助的住户超过200万，财政支持力度也超过任何其他联邦住房项目。

　　

　　租房券的最大优点在于其给予低收入家庭最大的自由度去选择合适的社区、邻居和住房所在地，允许租房者在更广泛的范围内寻找住处。此外，租房券制度允许参与计划的租户在住房市场上自由选择住房。因此能够充分利用存量房源，节约社会资源。租金水平的提高也使得出租房屋的房主有激励提供一部分资金对房屋进行修葺，从而避免了房产废弃的问题。

　　

　　总结美国针对低收入家庭的住房保障政策，从政策主导扩大供给（公房建设计划）到财政支持、市场主导建设廉租房（LIHTC计划）再到住户租房券（HCVP），政策逻辑也从扩大供给逐步转移到提高住户住房可承担能力，目前则再次转移到如何通过校正这两种方案以实现贫困的分散化和消除种族隔离。这应该是美国住房政策目标的演进逻辑，即从住房保障的初始目标转向范围更广泛的以扩大住户社会福利水平即减少贫困集中、提高就业、实现就业机会均等化，并最大限度的追求经济效率的目标。