住房公积金制度是中国住房制度的重要组成部分也是住房体系中最具有中国原
创特色的制度安排。自从1991年于上海创立以来中国住房公积金制度已经走
过了18个年头在中国住房制度市场化改革的历史和当前住房保障中都起到了
十分关键的作用。但住房公积金制度在近年来受到不少质疑很多人指责其“劫
贫济富”中低收入职工使用机会少资金沉淀多使用效率低下。尤其近期广
州本准备出台的一系列改革在各方强烈质疑之后被全部取消。现在有不少人提
出要完全废弃和否定住房公积金制度完全照搬美国或英国等发达国家“先进”
的市场化住房金融体系。但也有更多的学者认为住房公积金未来的出路应该是
在向各国公共住房金融学习其优点的同时以完善、改进的态度而继续发展。
其实中国住房公积金并非自己完全原创发明是在新加坡中央公积金的基础上改
造而来国际上也有诸多类似的住房金融制度安排相应可比的。本文通过中国住
房公积金制度与国际可比经验——新加坡、德国、巴西、韩国的公共住房金融制
度的对比分析一方面指出国际上可资我们学习的经验与长处另一方面也指出
没有一个制度是尽善尽美的从而可以让我们可以更清楚地认识到中国住房公积
金的既有特色和需要改进的地方。1.
与新加坡中央公积金的比较
中国住房公积金制度虽然直接起源于新加坡中央公积金制度在形式和内容上都
有很多相似之处但由于国情和发展阶段的不同住房公积金从进入中国开始就
跟新加坡的公积金制度有着不少重要区别
1出发点不一样。新加坡中央积金制度在1955年建立时候的初衷是以养老为
主1968年之后才开始进入住房领域。在微观上公积金会员不仅可以用公积
金养老而且可以用来买廉价住房进行医疗保险甚至可以进行教育投资和证
券股票投资使会员得到很多实惠在宏观上增强了社会保障能力并可以通过这笔资金进行宏观经济调控有利于社会、经济和政治的稳定。而中国住房公
积金只是为了住房消费。
2、利率政策和缴存率规定不一样。为了养老保障资金的保值增值新加坡中央
公积金对存款利率实行高利率政策且与市场利率挂钩本息都不缴税。新加坡
的公积金利率是根据新加坡四大银行的平均存款利率来确定的利率水平基本上
在的水平线上波动该利率每六个月调整一次。由于新加坡的通货膨胀率较低
公积金利率平均高于通货膨胀率2%左右所以中央公积金一般不会贬值。此外
政府还规定了公积金法定最低利率为以保护公积金会员的基本利益。2006年
左右普通账户利率为公积金账户的存款利率为4%。从缴存率来说新加坡中
央公积金刚实施的时期缴存率一般为工资的10%其中雇员和雇主各分担5%
最高是为1984年和1985年曾达到50%其中雇主和雇员各承担25%。2
004年低于55岁的雇员公积金总缴存率是其薪金的38近年继续下调。此
外中央公积金局还规定了最高缴交额。公积金缴交率根据年龄区别年龄越大所
缴交的公积金越少。
中国住房公积金则类似德国的合同住房储蓄为了低贷而低存存款利率只比照。
由于使用方向单一为此缴存率也比较低。合计缴存率一般在14%左右职工
和单位各负责一半。
3与住房开发关系不同。新加坡中央公积金局的资金除了保证正常支取公积金
外大部分资金全部存入政府投资局政府投资局通过发行债券筹措的资金作为
“国家发展基金”贷放给政府机构和企业建屋发展局是最主要的贷款对象贷款
利率高于国债两个百分点。值得注意的是政府建屋发展局从中央投资局获得的
资金仅比公积金的存款利率略高0.1个百分点这意味着政府从中给以大量贴
息。新加坡中央公积金在居民购房融资方面的流程是居民通过公积金获得10%
的首期付款和90%的银行贷款——向建屋发展局购买住房——居民获得住房所
有权——资金流向住宅发展局——住宅发展局交还于政府——政府用其偿还债
券本息——中央公积金收回资金——继续为住房建设和购买者提供资金。这样
新加坡的公积金既是购房信贷的主要来源也是建屋发展局住房建设投资的主要
来源。
而中国的住房公积金在早期曾经主要投放住房开发贷款但目前的资金流转过程
中只是住房公积金的收益流向住房建设和住房保障归集资金除了发放房贷资金的主体留存在住房公积金管理机构主要投放在国债等安全资产与住房开
发基本无关国家财政也没有贴息。
但新加坡的中央公积金也存在不少问题。第一它不是现代型的社会保障制度
本质还是个人储蓄没有现代社会保障所要求的成员之间的互济和互助第二
公积金储蓄根据个人收入而定造成社会保障的两极分化第三过度储蓄抑制
了人们的消费对经济发展不利第四抑制了其他方式的养老保险社会保障
方式单一系统风险较高。
2.
与德国合同住房储蓄制度的比较
所谓合同住房储蓄是通过契约合同归集居民自愿储蓄来获得住房贷款资金。贷
款数额一般与预存储蓄结合也有分离。低存低贷内部封闭运行。这里的资金
流向严格匹配。一般政府有各种奖励措施。这方面最典型的是德国住房储蓄银行
在东欧转型国家被大量仿效也显著存在于奥地利和法国。但法国的住房储蓄计
划只归集资金住房贷款转由商业银行进行。
德国式合同住房储蓄制度的基本运作模式是任何居民按照合同规定连续几年
一般需要46年存入一定数额的定期储蓄存款存足一定金额时,一般来
说为大概40%的未来贷款额即可成为住房储蓄银行的“社员”并取得从住房
储蓄银行获得住房贷款的权利。从住房储蓄银行贷款贷款利率由法律规定低
于市场利率贷款期一般为10—15年。法律同时规定此类金融活动的存款利
率和贷款利率必须保持固定的利差一般为2.5个百分点的利差。当贷款需求
超过信贷资金来源时则按存款时间先后顺序或按存款额度多少规定的顺序分配
贷款先存多存早贷。目前德国的住房储蓄存款利率是贷款利率而是。住房
储蓄银行只经营住房储蓄贷款一项业务。因为业务单一为降低运营成本德国
住房储蓄银行一般都会与当地商业银行合作而不会自己广设网点。与一般商业
银行住房贷款不同住房储蓄银行的资金是封闭运作的它只向住房储蓄客户吸
存也只向自己的住房储户放贷此外不进行任何其他投资储户的存贷差是它
惟一的利润来源。
德国式合同住房储蓄与中国住房公积金制度的对比简单来说有以下几点不同
1、性质不同。中国的住房公积金是力图覆盖全民的强制性住房储蓄德国合同
住房储蓄是在自愿和契约基础上的合同储蓄2、资金来源不同。中国的住房公
积金来自参加的职工工资收入德国合同住房储蓄来自个人积蓄和闲置资金3.是40倍德国合同住房储蓄贷款额度则只有储蓄金额的2倍4. 贷款开始条
件不同。德国合同住房储蓄在贷款需求多于供给时候有排队次序先存先贷
多存早贷一般需要5-6年才开始。中国住房公积金一般只需要连续存满一年
即可5.贷款发挥的作用不同。德国合同住房储蓄一般占到居民住房融资的1/
4到1/3是主流的购房融资方式之一中国住房公积金贷款仍然是商业住房贷
款的补充方式目前是商业贷款规模的1/6左右6、贷款利率的差别。德国合
同住房储蓄贷款利率固定中国住房公积金贷款利率根据市场利率情况定期调
整6、存贷利差的差别。虽然两者都是“低存低贷”但德国合同住房储蓄基本
保持2个百分点的固定存贷利差而中国住房公积金没有专门规定存贷利差。
3.
与巴西国家银行与失业保障公积金的比较
巴西住房贷款资金来源主要来自住房储蓄制度(SBPE)和失业与保障公积金(FG
TS)由巴西国家住房银行运作。巴西通过社会保障制度的改革将社会福利计
划与筹措住房发展基金揉合在一起。1966年新的社会保障计划规定雇主需按
雇员工资的8%将个人福利基金定期存入保障就业基金会的雇员个人帐户。巴西
政府再将这笔基金全部转交给巴西国家住房银行(全国住房建设银行)保管和经
营并按指数化方式3%加通胀的年息率支付存款利息。随着大批工人参加
保障就业基金会该基金就成为全国住房建设银行的主要资金来源和实施住房发
展计划的基金。仅1966—1974年缴纳的基金总额就达到了320亿克鲁赛罗
约合45亿美元。这一制度曾在墨西哥、阿根廷、萨尔瓦多等拉美国家得到推广。
巴西失业与保障公积金(FGTS, Unemployment and Provident Fund)19
66年建立后者是一种负有失业保险与住房保障功能的社会保障综合资金。根
据法律正式员工每月薪水的8%要存入FGTS的私人帐户年利率是3%加通
胀个人存款帐户可以用来支取失业、养老和医疗参加5年后可用于购房。F
GTS的资金由巴西国家住房银行进行管理主要资金也是通过巴西国家住房银
行提供住房信贷。2003-2004年FGTS65%的贷款提供给家庭月收入低于1
125美元的中低收入家庭。
巴西的住房储蓄制度(SBPE, Brazilian System of Savings and Loans)
1967年成立, SBPE意味着存款免税同时所有参加的银行要强制进行住房
贷款巴西各银行至少65%的存款要用于住房信贷或者购买住房贷款证券MB
S。2006年上半年SBPE的存款超过亿巴西克鲁赛罗约合20亿美元同
比增长了104% Investor News 2006/07/24。 巴西国家住房银行1964年成立也有翻译成巴西全国住房建设银行是巴西
政府住房计划的融资主体和主管机构也是独立的政策性住房金融机构。巴西国
家住房银行的资金来源以“失业与保障公积金”
转化而来的长期服务保证金为主
其资金运用80%用于长期住房贷款。巴西国家住房银行还对储蓄银行和住房信
贷公司等其他住房金融机构进行指导规定他们的存贷款利率和贷款额度还提
供流动性担保相当于整个巴西住房金融体系的“中央银行”。
巴西国家住房银行只对中低收入家庭发放贷款但是通过商业银行如“大众住房
公司”等中间机构发放不直接向家庭提供贷款对低收入家庭实行优惠利率
利率优惠程度随着收入而有差别收入越高优惠程度越少。这些特点是中国住
房公积金不具备的。但巴西国家住房银行作为一个金融机构是必然存在破产
风险的能否保证“失业与保障公积金”这个数千万居民家庭养老和救命钱的足够
安全也是一个隐忧尤其在遇到严重经济危机冲击时候考验相当大。
4.
与韩国国民住宅基金NHF的比较
从1981年设置的国民住宅基金(NHF)到2007年新成立的租房发展基金(NR
H)经过近三十年的发展韩国已经形成以国民住宅基金NHF为主体以
住房贷款担保基金、租房发展基金和韩国住房金融公司为辅助的公共住房金融体
系。韩国公共住房金融的主要功能是面向中低收入家庭提供长期低息购房贷款或
相关支持并为小型商品房和公共租赁住房等多种类型的公共住房建设提供建设
资金支持。
韩国“国民住宅基金(National Housing Fund)” 是1981年通过修订《住宅促
进发展法》。国民住宅基金NHF任务是面向中间收入家庭提供低于市场利息
的政策性购房或押租贷款并支援小型商品房和公共租赁住房的建设。其后国民
住宅基金NHF一直是韩国公共住房金融的主体。国民住宅基金的成立与发展
使得在韩国住房一级市场在曾经很长时间内呈现出了由国民住宅基金NHF和
韩国住宅银行KHB两家分割垄断的局面。如1982年这两家机构分别占
到韩国住房贷款的59%和28%Park1984。1995年韩国住宅银行占
到全部新增住房贷款的75% (Blankenship, 2002)。韩国国民住宅基金NH
F实质上长期由韩国住宅银行(KHB)代为管理。
韩国国民住宅基金资金NHF来源有国家住宅债券NHBNational Housi
ng Bond、特许住宅彩票Housing Lottery、政府财政、国外贷款、住
宅预购储蓄、国债管理基金预收金、利息等。发行国家住宅债券是国民住宅基金的重要融资方式。1968年就通过韩国住宅银行首次发行1973年第二次发行。
1969年韩国住宅银行首次发行特许住宅彩票。国民住宅基金于1981年成立后
发行国家住宅债券和住宅彩票的权利和收入都转为其所有。此外1978年成立的
住宅预购储蓄制度也为国民住宅基金提供了稳定的资金来源。
国家住宅债券利率比财政部国债一般高一个百分点多有五年期、十年期和二
十年期五年期为主是目前韩国存在的四种政府债券之一其他三种是财政部
国债Treasury bill、外汇稳定债券、土地收益债券。国家住宅债券在建设
交通部的请求下发行通过拍卖面向金融机构和个人进行发售同时根据韩国
住宅法所有从事房地产开发活动的公司在获得营业执照和房地产中介机构与个
人在登记物业交易业务时候都有强制性义务要购买一定数量的住宅债券。
韩国国民住宅基金NHF早期资金使用中支援公共住房建设占据主要部分包
括公售房和公共租赁房现在主要是资助中低收入家庭住房需求的政策性贷款与
补贴但对居民的贷款额度与房屋价值的比值LTV一般不超过40%。由于
近年住房需求的增长国民住宅基金(NHF)的贷款总额从2004年的8.6亿美
元增加到2006年的21亿美元翻了一倍多。
国民住宅基金(NHF)侧重为低收入者和第一次购房者提供优惠购房贷款。购买面
积小于60平方米公售房的还可以免除住房交易税、转让税和所得税。
需要指出的是韩国国民住宅基金NHF这种运行模式在亚洲也有很多类似
机构如印度于1988年建立的国家住房银行(National Housing Bank, NH
B)、泰国的政府住房银行(Government Housing Bank, GHB)。但效果都不
如韩国。
与中国住房公积金制度相比韩国的国民住宅基金(NHF)不是基于居民个体的强
制性储蓄而是国家设立的政策性住房金融机构具有十分强烈的公益性、政策
性功能和目标都十分明确服务群体清晰而且使用方向多样既有购房贷款
也有建房金融支持NHF没有中国住房公积金这样通过强制性储蓄获得的巨额
和稳定的资金来源但通过政府支持以发行国家住宅债券等的资金来源也比较
稳定而且多元化不过NHF同时也存在资金成本相对较高、融资规模较小且
不稳定的问题约束了其住房保障作用的发挥。5总结
本文将中国住房公积金制度与国际可比经验——新加坡、德国、巴西、韩国的公
共住房金融制度做了对比分析可以发现每一个制度都是立足该国具体国情
经过长期历史发展起来也是在不断改革完善之中每一个制度也都有一定的优
点和长处但也都存在相应的缺陷和不足或者说是难以适合在我国国情下发展
的约束。
笔者认为住房公积金已经在近20年的发展中积蓄了良好的人力物力和品牌资
源运作也是基本有效的受到老百姓的认可这些难得的财富都要珍惜。对比
国外经验中国住房公积金有自身的不少优势那就是规模极大覆盖面广泛
资金来源非常稳定融资成本低可使用途径在集中住房消费同时也有一定灵活
性在使用中也带有一定互助性质而且经过二十年各项规章制度也比较规范了。
这些特点是很多其他国家做不到和羡慕的。当然跟国外一些优秀经验比较起来
尤其巴西的国家住房银行和韩国的国民住宅基金中国的住房公积金在住房保障
和对中低收入人群的倾斜性上做的还不足没有突出在这方面应有的功能所以
被世界银行等国际机构质疑有“劫贫济富”之嫌另外中国的住房公积金中心是
事业单位性质导致在金融业务运作上的规范性和专业性上也欠缺有不少风险
管理上的隐忧。这些都是需要及时改进的。
虽然当前各界对住房公积金运行中的某些问题提出质疑但方向应该是完善和发
展而不是因为一些批评就轻易舍弃和放弃那绝对是不可取的。事实上世界
上不存在一种完美的制度总是要在与社会需求不断磨合才能完善。未来中国住
房公积金的发展要在立足现有架构基础上集中国际经验所长避免所短。
贷款利用规模不同。中国公积金贷款根据缴纳存款余额的一定倍数如上海目前
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